“垃圾”与“资源”本质上均属物质，是人类在不同时空范畴下基于对物质的利用所作出的价值判断。既然是价值判断，那么就具有相对性，物质必有其价值，“垃圾”亦可成为“资源”。欧盟基于循环经济原则，制定出废弃物5R分级管理模式，可以简单概括为“物尽其用、再烧再埋”。实现这一分级管理模式的第一要务是生产者和消费者的负责任行为，即垃圾源头减量和垃圾源头分类，而居民的广泛参与是垃圾源头减量和分类得以长效运行的基础。随着我国对绿色可持续发展理念的重视，生活垃圾强制分类、分级管理逐渐在各地推进，生活垃圾无害化处理和资源化利用受到前所未有的关注。相较于发达国家，我国在垃圾处理方面存在法治基础薄弱，缺乏系统的制度设计和有力监督措施，精细化程度不高等问题，各环节尚需进一步深耕细作。

一、参照人口的社会构成、人均素质、年龄构成等因素，针对性选定政策推进试点区域，确保政策在选定区域内有效落实

推进垃圾分类是一个长期的过程，需要充分认识到政策推进过程中可能面对的阻力和困难。日本自20世纪70年代开始举全国之力推进垃圾分类，用了50余年的时间才真正将政策在全国范围内落实到位。而我国相较于日本，人口素质和城市化水平较低，人口规模更大，幅员面积更广，所面临的政策推进困难也更大。因此，落实垃圾分类需要针对性选择试点区域，越是社会构成层次高、人口素质高、平均年龄低的区域，越能够有效推进政策。

“宁要小而精，不要大而杂”，河北省选择人口综合素质较高的石家庄作为政策试点，石家庄可以选择发展水平更高的裕华区作为政策试点，裕华区挑选一些优质街道作为政策落实的试点，街道挑选一些物业管理服务水平高的小区作为样板。只要能在选定区域内充分落实到位，将对周边产生非常好的引导效应，起到以点带面的效果。

二、精细立法，构建细致完善、可操作性强的制度体系，进一步精细类别区分

日本在生活垃圾管理方面的立法极其精细。《环境基本法》《循环型社会促进基本法》两部基本法明确了垃圾处理和循环利用的基本原则，是各种环境法的基础；《废物处理法》《资源有效利用促进法》 两部综合法分别对废物处理和回收利用的流程进行了规定；《容器包装循环利用法》《家电循环利用法》《食品循环利用法》等专项法详细规定了各类废物的回收利用渠道和各环节责任人。日本的各项法律在制定时都很注重可操作性，由于《废弃物处理法》和《地方自治法》 赋予了地方较大的自主权，因此在分类及收费方式方面，日本各地区根据其垃圾产生和处理设施建设情况因地制宜地制定了各地的分类政策。生活垃圾总体上分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源物和大件垃圾 4 类。资源物则存在较多的细分类方式，例如东京的生活垃圾就共分为15 类。

我国在生活垃圾处理的立法上重形式、轻实效，对生活垃圾的定义非常笼统。实践中各试点城市分类标准各式各样，“两分法”、“三分法”、“四分法”、“五分法”的粗放形式均有出现。由于缺乏明确、统一的细致分类，可操作性弱，导致垃圾分类标准模糊。《石家庄市生活垃圾分类管理条例》将城市生活垃圾分为4类，分别为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾。总体来说分类非常粗放、缺乏实操性。以可回收垃圾为例，包括废纸、废塑料、废玻璃制品、废金属、废橡胶、废织物、废家具、废家用电器和电子产品等。可以明显看出，可回收垃圾所罗列的种类当中，几乎都是不同材质的垃圾。废纸、废塑料、废玻璃虽然都属于可回收垃圾，但其回收方式不一，用途也不一，将其混在一起，在资源化利用时仍然需要进一步进行分类，基本相当于没有进行分类。

垃圾类别区分越细致，资源化利用也就会越高效。在缺乏国家层面立法指导的前提下，建议试点地区参照日本等发达国家在垃圾类别区分上的先进经验，通过地方性法规等规范，进一步细分垃圾类别，为资源化利用提供有利的先决条件。

三、明确法律责任，突出公民义务，以严厉的惩罚机制保障法律施行

日本对违法行为的处罚则非常详细和严厉，在追究责任方面，依法追究各主体违法责任，强化监管制度。在惩罚力度方面，甚至直接以刑罚威慑，主刑（有期徒刑）和附加刑（罚金）并罚。《日本国废弃物处理法》规定，对非法投弃垃圾者处以1000万日元（约 60 万人民币）以下的罚款或判处5年以下的有期徒刑或两者并处；2003年增设两大罪名，分别为非法焚烧未遂罪和非法投弃未遂罪。从处罚制度可以看出来，日本通过立法的方式来提高违法成本，警醒居民严肃对待生活垃圾分类和处置，强势推动工作的有序进行。

我国法律对违规投放垃圾的行为惩罚力度较低，《城市生活垃圾管理办法》第42条规定，对个人随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的行为处以 200 元以下的罚款。《石家庄市生活垃圾分类管理条例》第53条规定，随意倾倒、抛撒、焚烧或者堆放生活垃圾的，对个人处一百元以上五百元以下的罚款，没收违法所得。相较于日本，我国非法投弃垃圾的违法成本极低，过低的违法成本加之督导不严，直接导致了法律的形同虚设。试点地区在制定地方性法规时，建议加大对非法投弃垃圾的惩罚力度。当然，在制度制定和执行过程中要充分考虑我国实际，不能一味照办他国之经验，可以在惩罚力度、惩罚方式和监督方法上做适当变通。比如试点小区以单元或栋为单位，放置垃圾分类箱，利用电子监控监督。发现非法投弃者，对其实施单独罚款；未找出非法投弃者，则对该单位的全部居民共同罚款。发动群众监督的效能，找出非法投弃者。

四、注重开展全民宣传教育，打造政府主导、居民广泛自觉参与的理想模式

仍以日本为例，政府主导垃圾分类的一个重要抓手是深入推进全面、细致的全民教育。垃圾分类的教育贯穿在居民的家庭教育、学校教育和社会教育中，政府、企业、社会团体等均参与其中。商品包装上会指示包装物处理分类的正确方法，每个家庭都会收到内容详尽的垃圾分类手册，指导居民养成正确的分类习惯，几十年的常态化宣传对于公民垃圾分类意识和责任感的养成起到了决定性的作用。

我国人口素质结构较发达国家有所不同，加之全民宣传教育开展较晚，全面推行垃圾分类势必困难重重。建议石家庄市在开展全民宣传教育的同时，将人口素质较高的学校、机关事业单位或高档小区等作为重点，主抓重点推进区域内的垃圾分类推广，取得成功经验后，再以点带面、对外影响，逐渐形成全民广泛参与的局面。尤其要注重对青少年的宣传教育，逐渐在新一代年轻人中树立绿色循环发展的理念，为今后高质量全面推行垃圾分类打下基础。

五、积极引入社会资本，形成市场化运行机制

  加大资金支持，引入垃圾分类市场化机制。随着各城市垃圾分类步入“强制时代”，垃圾分类逐渐向产业化趋势发展。应引导规范“代扔垃圾”“上门回收垃圾”等新型服务业态，以垃圾分类市场化带动垃圾分类全民化。将城市生活垃圾的分类投放、收集运输和处理利用等环节有机协调，交由第三方市场主体运营，减轻政府推进垃圾分类工作的财政压力，缓解垃圾分类在设施设备建设、宣传教育工作开展等方面的资金不足问题。引导更多的社会资本参与垃圾分类，加强政企合作，探索构建“政府为主导，企业为主体”的市场化运作机制，实现垃圾分类的可持续。