2009年7月24日，国务院公布了《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），意见稿充分体现了我国“以人为本”的法治理念。例如，扩大了工伤保险条例的实施范围，提高了工伤待遇水平，简化了工伤认定、鉴定程序等条款，对保护职工利益，维护社会和谐稳定具有重要意义。但综合现行《工伤保险》条例实施情况及司法实践，《征求意见稿》中仍有一些亟待完善之处，建议再做进一步修改：

一、建议扩大《征求意见稿》的适用范围

（一）建议在《征求意见稿》中将与机关法人建立劳动关系的劳动者纳入工伤保险范围

《征求意见稿》第一条对《条例》第二条第一款、第二款进行修改，将事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织纳入到了工伤保险的适用范围，但对于与机关法人建立劳动关系的劳动者，如机关单位食堂用工、门卫、保洁员等却没有任何规定，但是如不将这部分劳动者纳入到工伤保险的保障范围，势必造成新的社会不公平现象，因而建议在《征求意见稿》第二条第一款中增加：“国家机关应当按照本条例规定为与本单位建立劳动关系的劳动者（以下简称职工）缴纳工伤保险费参加工伤保险。”并将原“征求意见稿”第二条第二款修改为：“中华人民共和国境内的各类企业、事业单位、社会团体、民办企业单位等组织的职工、有雇工的个体工商户的雇工和与国家机关建立劳动关系的劳动者，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”

（二）、《征求意见稿》缺少对学生实习期间工伤权益的保护，建议增加对学生实习期间工伤权益保护的条款

《征求意见稿》虽然扩大了现行《工伤保险条例》的适用范围，但其适用的人员也只是与用人单位正式建立劳动关系的职工，而对于到用人单位实习的学生工伤权益的保护却没有任何规定。事实上，随着就业难度的增大，学生毕业后甚至在学习期间到用人单位实习的事例已经屡见不鲜，而学生在实习期间遭遇意外事故的事例也日益增多。但由于学生不属我国《劳动法》调整范围，学生在实习单位发生意外后，虽明明与工作有关，却不能按工伤处理，只能走民事途径，致使学生在实习期间的正当权益难以维护。建议将学生实习人员纳入工伤保险范围，在《征求意见稿》中增加：“对于在用人单位的实习人员应当纳入参保范围，其工伤保险的缴纳费率可参照《工伤保险条例》适当调整”的条款。

二、建议保留职工在上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的规定，同时增加用人单位的补充赔偿责任。

“在上下班途中”是“工作时间、工作场所”的一种适当延伸，上下班途中受到机动车事故伤害应当认定为工伤。实践证明“上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤”条款实施以来，在上下班途中受到机动车事故伤害后，很多受伤职工都能从工伤保险中获得赔偿，弥补了通过民事赔偿不能获赔的部分，使受害人的损失降至最低，获得了很好的社会效果。虽然我国道路交通安全法规定了机动车辆缴纳强制险责任，但是，我国目前的机动车强制保险缴纳现状还不尽如人意，尤其是在中国广大农村大部分机动车没有缴纳强制保险的现状不容忽视，而且强制险赔偿数额也很低，不能充分保障受害人得到全部赔偿或者赔偿。

另外一方面，机动车辆强制保险的实施确实增加了上下班途中受伤的劳动者获得相应赔偿的权利，司法实践当中也不乏这种情形下受伤劳动者既获得交通事故赔偿又获得保险基金或者用人单位双份赔偿的情况。这种情形受伤的劳动者如果获得了肇事方足够的赔偿，还要保险基金或者用人单位支付赔偿也有失公正。

因此建议规定：职工在上下班途中发生交通事故构成工伤的，工伤基金或者用人单位应当在工伤赔偿与交通事故事故责任赔偿的差额内承担赔偿责任。

三、建议明确对职工申请工伤认定申请时限应为时效的规定——适用中止、中断，充分保护职工申请工伤认定的权利。

《征求意见稿》第七条规定：用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日或者其他情形发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区人力资源和社会保障行政部门提出工伤认定申请。司法实践当中，对于职工申请工伤认定的一年期限均理解为除斥期间，劳动者由于多方面原因往往在一年之内不能够及时提出工伤认定申请，甚至正常的主张权利譬如仲裁确认劳动关系期间往往需要很长时间，回头再申请工伤认定，却发现已超过了一年的申请工伤时限，而劳动保障行政部门对于职工超出一年后申请工伤认定的一般都不予受理，这对工伤职工明显不公，同时也不利于法律法规内部的协调和平衡。

建议《征求意见稿》中进一步明确职工申请工伤认定申请时限为诉讼时效，适用诉讼时效中止的规定，充分保护职工的合法权利。

四、建议增加对现行《工伤保险条例》第十八条的修改，增加“用人单位应当提供工伤认定相关材料”的强制性条款，充分保护职工的合法权利。

现行《工伤保险条例》第十八条第一款规定：提出工伤认定申请应当提交下列材料：

（一）工伤认定申请表；

（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；

（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。

但在我国的司法实践当中，职工发生工伤后，一些用人单位由于未与劳动者签订劳动合同，未按照规定参加工伤保险等种种原因往往消极履行向劳动保障行政部门申报并提出工伤认定申请的义务，由于缺乏用人单位的配合，工伤职工或其近亲属往往不能够提供与用人单位存在劳动关系、职业病诊断相关材料等证明，以至于劳动保障行政部门不能依法受理，致使职工无法在规定的期限内申请工伤认定，最终无法得到合理补偿。

因此，建议增加“工伤职工直接向劳动保障行政部门提出工伤认定申请的，用人单位应当为工伤职工出具《工伤保险条例》第十八条第一款规定相关证明材料，用人单位不出示的，劳动行政保障部门可以依据职权进行相应调查，并根据查明的事实进行工伤认定”的条款。

五、建议进一步明确职工住院治疗工伤伙食补助费或者出外产生的交通、食宿补偿标准，便于司法实践当中操作，有法可依

《工伤保险条例》第二十九条规定：职工住院治疗工伤的，由所在单位按照本单位因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费；经医疗机构出具证明，报经办机构同意，工伤职工到统筹地区以外就医的，所需交通、食宿费用由所在单位按照本单位职工因公出差标准报销。”

但是在司法实践当中，很多单位没有明确的因公出差的补助标准或者不主动出示标准，致使仲裁程序当中无法查证，无法适用法律。因此，建议增加：“单位没有因公出差补助标准或者单位拒不出示该标准的，参照统筹地区政府部门公布的公职人员出差伙食补助标准。”

六、建议将伤残职工本人提出解除劳动关系获得的一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金由工伤保险基金支付，切实减轻企业负担，

《工伤保险条例》第三十四条和三十五条规定，工伤职工本人提出解除或者终止劳动关系的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金，而一次性伤残补助金由工伤保险基金支付。一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金支付标准主要是根据统筹地区上年度职工平均工资，一次性伤残补助金主要是根据本人工资。实践当中，由于社会平均工资往往高于工伤职工的个人工资，因此，由用人单位承担支付的一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金要比工伤基金支付的一次性伤残补助金高出许多。用人单位缴纳工伤保险避免工伤给企业造成沉重负担的目的不能很好实现，这势必会挫伤企业缴纳工伤保险的积极性，不利于保护企业的合法权益，进而会损害工伤职工的合法权益。

因此建议：将工伤职工本人提出解除或者终止劳动关系的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金变更为由工伤基金支付。

七、建议对《工伤保险条例》当中工伤职工享受待遇内容作相应修改，增加工伤伤亡职工及亲属选择解除或者终止劳动关系、一次性补偿的权利

1、《工伤保险条例》三十三条对工伤评残1-4级职工享受的待遇规定“保留劳动关系、退出工作岗位”目的是为了保障这类工伤职工的权利。但在司法实践当中，由于相当一部分中小企业存在寿命短，淘汰率高，守法意识不强等原因，上述规定并没有有效保护工伤职工的利益，反而限制了这类职工的行使一次性补偿的选择权利。因此建议对伤残1-4级伤残职工的待遇增加同伤残五级六级待遇的三十四条最后一款规定“经工伤职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。”

2、《工伤保险条例》对工伤伤亡职工及亲属的待遇规定中，建议增加“经工伤职工及其亲属的提出，可以一次性给予所有赔偿”的条款

对工伤伤亡职工待遇主要规定在《工伤保险条例》的第三十三条至三十九条，除伤残补助金和工亡补助金、丧葬费一次性支付外，其他包括护理费、伤残津贴、亲属抚恤金等都做出了按月支付的规定。这种保障工伤职工利益的立法目的毋庸置疑，但是实际排除了工伤职工和用人单位协商选择一次性补偿的权利，不利于保障工伤职工及其亲属的合法权益。因为我国目前用人单位为职工缴纳工伤保险的状况并不尽如人意。譬如农民工已经成为我国经济建设的主力军，然而与用人单位劳动关系变换频繁，没有签订劳动合同、没有为其缴纳工伤保险的现象比比皆是。加之本条第1项所述的中小企业成活率低、平均寿命短等原因，《工伤保险条例》上述规定显然无法适应现实情形。这直接导致劳动仲裁和司法实践中非常困惑的局面：按月支付的事项依照《劳动保险条例》作出的裁决不能一次性支付，按月支付的裁决在实际履行当中又往往不能有效履行，到了法院申请执行往往还要达成执行和解，这既无益于保障工伤职工的合法权益，而且降低了法律的权威，增加了讼累。因此，建议增加工伤职工及其亲属的选择权利，如果其本人提出一次性赔偿，可以依法裁决给予支持。

八、建议在法律责任一章增加对违反工伤保险条例的行为承担相应法律责任的条款

《工伤保险条例》法律责任一章前的部分条款规定了强制性内容，但是在法律责任一章当中却没有与违反该强制性义务相对应的法律责任。这样从立法体例上不仅不完整、不严谨，而且使得条例的强制性义务条款由于缺乏对应的法律责任，从而使得该规定只具有形式的倡导性意义，没有实质的意义，甚至影响到《工伤保险条例》整体的刚性。

建议增加：

1、对不依法参加工伤保险的用人单位承担的相应法律责任，除“劳动保障行政部门责令改正”外，还需进一步加强惩处的相应规定，强化用人单位的法律责任；

2、对应在24小时内报告而未报告的用人单位制定罚则，强化用人单位和相关责任人的工伤事故报告责任；

3、、与本文第四条建议增加规定的用人单位提交工伤认定需要单位出示的证明文件的强制性条款相对应的法律责任：“用人单位拒不出示证明材料的，由劳动保障行政部门责令其提供相关材料，并可以给予500元——5000元的罚款处罚。

4、对依法应当支付工伤补偿而拒不支付或者拖欠的用人单位应当规定明确的法律责任；

相关法规规章对拒不支付或者拖欠工资待遇的用人单位都有着相应的惩罚性条款规定。而工伤补偿直接关系到伤亡职工的重大利益，却在相关的法规规章当中没有对拒不支付或者拖欠工伤补偿的用人单位规定相应的惩罚，致使伤亡职工的切身利益得不到充分的保障，因此建议增加规定，根据用人单位拒不支付的情节或者拖欠工伤补偿的数额和时间规定其承担相应的法律责任。

九、工伤职工的合法权益的保障还要注意相关法律的协调和衔接，建议通过相关法律的修改，进一步简化程序，将工伤认定程序和确认劳动关系仲裁程序合并

在司法实践当中广受诟病的劳动仲裁、工伤认定纠纷程序繁琐，耗时太长等缺陷明显不利于保障工伤职工利益，因此，建议做好《劳动争议调解仲裁法》等相关法律的修改。

譬如工伤认定程序和确认劳动关系的仲裁程序、争议事由和认定事实基本一致，但在目前法律体系当中却分别有不同的法律规定，规定有不同的程序，而仅一个劳动关系确认的仲裁程序就可能花费一两年甚至更长时间，及至认定工伤，工伤职工已经精疲力尽，但还要重复此前的一些不必要的程序工作，这既不利于保障工伤职工的合法权益，而且降低了法律实施的效率，浪费司法资源，因此，建议通过相关法律的修改将劳动关系确认仲裁程序和工伤认定程序合并，缩短劳动争议纠纷的处理时限，降低工伤职工维权的时间成本，进一步维护工伤职工的合法权益。